Le marché de partenariat
Maîtriser les mécanismes contractuels
Les marchés de partenariat (nouvelle appellation qui remplace les contrats de partenariat et les partenariats public-privé - PPP), ont connu un développement certain en France et connaissent aujourd’hui une mutation profonde à l’occasion de la réforme des marchés publics. Si les conditions de recours à ce type de contrat ont été restreintes, les marchés de partenariat peuvent potentiellement présenter un bilan économique plus favorable que les autres modes de contractualisation. La maîtrise du développement de ce type de coopération entre les acteurs publics et privés requiert une vision précise et cohérente de l’environnement juridique, économique et financier dans lequel évoluent ces contrats.
- Analyser l’économie du contrat de partenariat et son champ d’application
- Distinguer les particularités inhérentes à la passation de ces contrats
Directeurs de services financiers et juridiques
Directeurs de services techniques
Toute personne impliquée dans un projet de marché de partenariat
Connaître les grands principes de la commande publique
1er jour
Appréhender l’environnement de ce type de marché
- Du contrat de PPP au marché de partenariat instauré par l'ordonnance du 23 juillet 2015
- la suppression des critères de la complexité et de l’urgence, un élément d’assouplissement du recours au marché de partenariat
- le critère du « bilan favorable » assorti d’un seuil financier, un critère unique d’éligibilité d’un projet au marché de partenariat
- les pouvoirs renforcés des autorités de tutelle pour un certain nombre d’administrations
- L’apport de la loi Sapin II au marché de partenariat
- l’obligation du partenaire d’identifier l’équipe de la maîtrise d’œuvre
- l’obligation de l’évaluation préalable réservée aux seuls marchés de partenariat
- des assouplissements et des précisions supplémentaires relatifs à la possibilité d’indemnisation du partenaire en cas d’annulation, résolution ou résiliation du contrat par le juge
Analyser les spécificités de ce nouveau type de marché
- Le caractère dérogatoire du marché de partenariat
- les conditions de seuil minimal de l’opération
- l'avis d’un organisme expert et du ministre du budget au stade de l’évaluation préalable
- l'autorisation à obtenir avant la signature du marché
- les marchés de partenariat conclus par l’État pour le compte de certaines personnes interdites de les conclure
- Le caractère global du marché de partenariat
- le bloc obligatoire :
- tout ou partie du financement
- les travaux et prestations afférents à la réalisation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels
- le bloc de missions susceptibles d’être confiées au partenaire :
- tout ou partie de la conception
- l'aménagement, l'entretien, la maintenance, gestion ou exploitation
- la gestion d’une mission de service public ou les services concourant à son exercice
- le bloc obligatoire :
- Le contrat administratif par détermination de la loi
- Le marché de partenariat, un outil d’externalisation
- L'évolutivité internalisée du marché de partenariat
- Le caractère externalisatoire du marché de partenariat
- l'externalisation totale ou partielle : financement /conception
- l'externalisation de la maîtrise d'ouvrage
- l'externalisation et non-délégation : une différence essentielle entre marché de partenariat et DSP
- l'externalisation modulable, contractuellement, des biens mobiliers et immobiliers : la théorie des droits réels et biens domaniaux
Comparaison synthétique du marché de partenariat avec les autres formes contractuelles
- Les marchés globaux de performance
- La délégation de service public
- Le contrat de concession
- Les ex-partenariats public-privé (BEA/BEH/AOT-LOA)
Recourir à un marché de partenariat
- Conditions du lancement d’un marché de partenariat
- L’évaluation préalable
- l’évaluation préalable obligatoire quel que soit le montant
- le critère d'éligibilité : le bilan favorable
- le devenir des critères de la complexité et de l’urgence suite à l’ordonnance du 23 juillet 2015
- l'analyse comparative et la légitimation du recours au marché de partenariat
- les précisions apportées par la loi Sapin II et le décret du 10 avril 2017
- Le rôle de l'organisme expert
- l’organisme expert (Mission d’Appui au Financement des Infrastructures)
- des organismes experts spécialisés ex. : Ministère des Armées
- les collectivités territoriales et le recours au Ministère de l'Economie / Fin Infra
- L’étude de soutenabilité budgétaire à soumettre pour avis au ministre de l’économie et du budget
- L’autorisation préalable au lancement du marché de partenariat
- La définition d'un programme fonctionnel ou sur performance
- L’autorisation préalable à la signature et achèvement de la procédure
ÉTUDE DE CAS
Mise en situation visant à identifier les différents montages contractuels possibles en fonction du projet à lancer, et déterminer les avantages et les limites de recourir au marché de partenariat
2e jour
Connaître les règles de publicité et de mise en concurrence
- L'application des principes fondamentaux de la commande publique
- Les seuils et évaluation des seuils
- Les seuils de publicité et de mise en concurrence
- L'évaluation des seuils
- Les procédures de passation
- L'intervention de FIN INFRA et du ministre de l'Économie et des Finances
- Les spécificités tenant aux interdictions et aux critères d'attribution
- Les formes de candidatures et leur qualité
- la candidature individuelle
- le groupement et société de projet
- l'actionnariat de l'acheteur public dans la société du partenaire
- le groupement d’intérêt économique
- la promesse de constitution de société
- le problème des groupements momentanés d’entreprises
- le statut du partenaire (public ou privé)
- les spécificités de la sous-traitance
- Le classement et l'attribution
- la conduite du dialogue
- la question de l'intangibilité du programme fonctionnel
- la réception et l'examen des offres
- l'offre finale et détaillée
- la demande d'éventuelles clarifications, les précisions ou les compléments
- le choix de l'offre économiquement la plus avantageuse
- La signature et la fin de procédure
- la notification aux candidats non retenus et à l'attributaire
- les mesures de publication
- l'éventuelle indemnisation des candidats non retenus
Analyser point par point les clauses du marché de partenariat
- Un contenu minimum obligatoire :
- la durée du marché de partenariat, quelles limites ?
- les objectifs de performance et leurs impacts sur la rémunération du titulaire du marché
- le partage des risques
- le marché de partenariat valant AOT constitutive de droits réels et la possibilité de valorisation économique du patrimoine de la personne publique
- les mécanismes de sûreté offerts par l’ordonnance 23 juillet 2015 et de son décret d’application du 25 mars 2016.
- la question de la propriété des biens
- la question de l’indemnisation du partenaire en cas de fin du contrat prononcée par le juge (annulation, résolution ou résiliation) et le caractère dissociable de cette clause du reste du marché
- la question des pénalités et sanctions en cas de sous-performance du partenaire
- la question de l’arbitrage
Gérer les évolutions et les modifications du marché de partenariat
- Les motifs d'évolution du contrat
- la longue durée et l'incontournable évolution
- l'évolution technologique
- l'évolution du service public
- l'évolution législative et réglementaire
- les variations financières
- les clauses de market test
- l'évolution et l'arbitrage
- Les modes de modification du contrat
- par voie contractuelle (avenant)
- par voie unilatérale décidée par l'administration
Décrypter la fin du marché de partenariat
- La fin de vie normale du marché et le devenir des biens
- La fin anticipée du marché
- La défaillance du partenaire (mise en demeure et résiliation)
- L’indemnisation des titulaires dont les contrats font l’objet d’une annulation ou résiliation judiciaire
- Les conséquences au niveau patrimonial (propriété des produits ou des ouvrages et équipements réalisés, notamment en cas de transfert des droits réels)
- Les conséquences au niveau des engagements bancaires et ceux avec les investisseurs
- Les conséquences au regard des garanties dues par le partenaire défaillant
- Les conditions de substitution du partenaire défaillant
- La défaillance du partenaire et la cession de créances
- La défaillance et les garanties de la dette
- La cession de marché
ÉTUDE DE CAS
Élaboration d’une « esquisse » de clausier de marché de partenariat à partir d’un exemple choisi au cours de la formation
Plusieurs dispositifs de financement sont accessibles via les OPCO (Opérateurs de Compétences), organismes agréés par le ministère du Travail dont le rôle est d’accompagner, collecter et gérer les contributions des entreprises au titre du financement de la formation professionnelle.
Pour plus d’information, une équipe de gestionnaires ABILWAYS spécialisée vous accompagne dans le choix de vos formations et la gestion administrative.
Un expert de la thématique et une équipe pédagogique en support du stagiaire pour toute question en lien avec son parcours de formation.
Techniques pédagogiques :
Alternance de théorie, de démonstrations par l’exemple et de mise en pratique grâce à de nombreux exercices individuels ou collectifs. Exercices, études de cas et cas pratiques rythment cette formation.
Ressources pédagogiques :
Un support de formation présentant l'essentiel des points vus durant la formation et proposant des éléments d'approfondissement est téléchargeable sur notre plateforme
Les marchés de partenariat, institués par l'ordonnance du 23 juillet 2015, font partie des outils contractuels complexes à disposition des acheteurs publics pour réaliser des projets d'envergure. Ils permettent à une personne publique de confier à un opérateur économique privé une mission globale sur le long terme, incluant le financement d'investissements lourds. Au-delà des aspects purement juridiques, ces contrats soulèvent de nombreuses questions pratiques quant à leur préparation, mise en œuvre opérationnelle et suivi dans la durée.
Pourquoi choisir la formation "Le marché de partenariat" d'ACP ?
Le recours ciblé aux marchés de partenariat s'impose, pour les projets où les bénéfices attendus surpassent clairement les contraintes. Correctement employés sur les dossiers prioritaires et avec une montée en compétence des acteurs, ils peuvent contribuer à moderniser les infrastructures publiques dans un cadre partenarial responsabilisant.
La formation de l'ACP inclut des cours théoriques ainsi que des mises en pratique. Elle permet non seulement de maîtriser les aspects contractuels et techniques du marché de partenariat, mais aussi d'acquérir une meilleure compréhension des procédures de mise en concurrence et de la gestion des modifications des contrats.
La formation d'ACP s'adresse à toute personne impliquée dans un projet de marché de partenariat. Seul prérequis ? Maîtriser les principes de la commande publique.
Quelles différences entre les marchés de partenariat et les autres contrats publics ?
Deux caractéristiques essentielles distinguent les marchés de partenariat des contrats publics plus classiques comme les marchés publics ordinaires ou les délégations de service public : leur périmètre est très large et leur mode de rémunération est étalée.
Le périmètre d'opération des marchés de partenariat
Tout d'abord, les marchés de partenariat ont un champ d'utilisation particulièrement étendu. Ils peuvent porter sur :
- La conception, la construction ou la transformation d'ouvrages, d'équipements ;
- Tout ou une partie de leur financement ;
- Leur entretien, maintenance, exploitation ou gestion, y compris la gestion d'une mission de service public.
C'est donc un contrat global où le partenaire privé se voit transférer la maîtrise d'ouvrage et une part conséquente des responsabilités opérationnelles du projet.
Exemple : le groupement titulaire emmené par Bouygues qui s'est vu attribuer en 2021 le marché de partenariat de la Cité administrative d'État à Lille. Il a pris en charge la conception-construction d'un site de 38.400 m² regroupant 18 services publics, mais aussi de son financement, sa maintenance et son gros entretien-renouvellement pendant 25 ans. Une mission complète !
Une rémunération étalée dans le temps
L'autre grande spécificité des marchés de partenariat tient à leur mécanisme de paiement public différé. Alors que dans un marché public classique, la personne publique paye directement les investissements, ici, c'est le partenaire privé qui les finance en quasi-totalité.
La personne publique lui verse en contrepartie un loyer régulier sur toute la durée du contrat (souvent 20 à 30 ans) pour rembourser cet investissement initial et rémunérer l'exploitation-maintenance, ce loyer étant conditionné au respect d'objectifs de performance mesurés. C'est un modèle qui soulage la dépense publique immédiate, mais engage les budgets sur le long terme.
Exemple : dans le cadre du projet pour la Cité judiciaire des Batignolles à Paris livrée en 2018, le “loyer” versé par l'État à Arélia (consortium comprenant le groupe Bouygues)s'est élevé à 35 + 50 M€ par an pendant 27 ans, soit 2,35 Mds€ au total, bien plus que les 725 M€ de coût de construction !
Quels projets emblématiques réalisés en marchés de partenariat ces dernières années ?
Introduits il y a moins de 10 ans, les marchés de partenariat ont servi de solution à de nombreux acheteurs publics confrontés à de lourds projets d'équipement ou de rénovation. Entre 2015 et 2023, plus de 200 marchés de ce type ont été signés en France, pour un montant cumulé d'investissement dépassant les 12 Mds€. Les domaines sont très variés, allant du bâtiment aux transports, en passant par l'énergie et les infrastructures numériques.
Un secteur particulièrement friand des marchés de partenariat est celui des espaces événementiels et culturels. Le projet le plus emblématique reste selon nous la rénovation du Parc des Expositions de la Porte de Versailles à Paris. Lancé en 2015 à l'issue d'un concours, il s'appuie sur un marché de partenariat géant de presque 500 M€ signé avec Viparis (filiale de la Chambre de commerce de Paris et du groupe Unibail-Rodamco).
Ce contrat au très long cours prévoit la requalification complète de 220.000 m² de bâtiments, avec en point d'orgue la construction du plus grand centre de congrès d'Europe (près de 5.000 places). Un chantier titanesque, aux nombreuses contraintes techniques et architecturales vu son insertion en site urbain ultra-dense, qui n'aurait pu voir le jour sans une mobilisation massive de financements privés (fonds propres et emprunts bancaires) et un partenariat public-privé de très longue durée permettant de lisser la dépense et le risque. Livraison prévue en fin 2024.
Quels points de vigilance essentiels pour les personnes publiques sur les marchés de partenariat ?
En résumé, les principaux points de vigilance pour un acheteur public sont :
- La solidité de l'évaluation préalable comparative, qui justifie ou non de recourir au marché de partenariat ;
- La pertinence et la précision des engagements de performance imposés au partenaire, clé du pilotage dans la durée ;
- La sécurisation juridique de la procédure de passation, pour limiter le risque contentieux sur chaque point de droit du marché.
L’évaluation préalable
C’est l’étape clé qui justifie ou invalide le recours au marché de partenariat. Cette étude comparative approfondie doit démontrer la supériorité de ce montage par rapport à une configuration différente de réalisation. Cela suppose des compétences pointues en modélisation économique, financière et juridique.Celles-ci ne sont pas toujours disponibles en interne.
Quel est le risque ? Sous-estimer les coûts et les risques du projet, qu'il soit matériel ou immatériel ! Pour sécuriser cet exercice, l'acheteur commande souvent une prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage experte. Or cela représente un coût additionnel à intégrer. Cette analyse a d'autant plus d'intérêt que l'évaluation est scrutée attentivement par les autorités (Mission d'appui aux PPP, DGFIP...), avant toute autorisation de signature.
Les engagements de performance
Autre vigilance majeure lors de l'achat : la nécessité de définir dès la conception du marché de partenariat un cadre détaillé des engagements de performance du partenaire, et cela sur toute la durée relative du contrat (qui peut atteindre 20 à 30 ans). Concrètement, il faut être capable de formaliser dans le contrat :
- Des niveaux d'exigence ;
- Des indicateurs mesurables ;
- Des mécanismes de pénalités crédibles et opposables.
Et cela sur toute la vie du projet. Un travail de définition assez inhabituel, qui requiert souvent une expertise externe. En effet, une fiche de performance mal calibrée pose un risque majeur que le service se dégrade à terme ou qu'un conflit d'interprétation sur telle ou telle définition apparaisse.
La passation des marchés de partenariat
Dernier point de vigilance : la grande technicité juridique et procédurale de la passation. En général, l'acheteur doit surveiller les contraintes de publicité et de mise en concurrence propres aux directives européennes, les règles spécifiques de calcul des seuils, les délais incompressibles entre chaque étape, les modalités de tenue du dialogue avec les candidats, les autorisations préalables à obtenir... C'est un véritable parcours d'obstacles !
Il y a en effet un risque élevé de recours administratif. Et chaque recours peut retarder, voire mener au démantèlement pur et simple. Il faut savoir que sur ces contrats complexes, l'acheteur est responsable in fine en cas d'irrégularité. D'où l'importance d'un accompagnement juridique expérimenté et d'une vigilance de tous les instants pour sécuriser chaque étape.
Comment s'effectue concrètement le contrôle de performance du partenaire privé ?
Comme nous l'avons vu, le suivi de la performance et de la qualité de service délivrée constitue le nerf de la guerre des marchés de partenariat sur toute leur durée d'exécution, qui peut atteindre 20 à 30 ans.
Un reporting régulier
Le premier niveau de contrôle passe par un reporting régulier et formalisé de l'opérateur sur l'ensemble des indicateurs de performance prévus au contrat. Cela peut concerner par exemple :
- Le respect des délais de construction / aménagement / destruction et de mise à disposition des ouvrages ;
- La disponibilité des équipements et leur taux de pannes ;
- Les délais d'intervention et de résolution des incidents d'exploitation ;
- La qualité des prestations d'entretien et de maintenance préventive ;
- Le respect des exigences environnementales (consommations d'énergie, bilan carbone...) ;
- La satisfaction des usagers du service.
Ces données déclaratives font l'objet d'une consolidation par le partenaire (souvent via des outils de pilotage dédiés) puis d'une transmission régulière (a minima trimestrielle) à la personne publique, assortie de pièces justificatives. Il revient alors aux services techniques de l'acheteur (ou à son assistant si ces compétences ont été externalisées) de les analyser de façon contradictoire pour noter les éventuels écarts aux attentes.
Les moyens de vérification et de contrôle
Au-delà de ce reporting déclaratif, l'acheteur doit prévoir des moyens de vérification sur pièces et sur place par ses propres services ou des tiers mandatés (bureaux de contrôle, experts indépendants...). Cela peut passer par :
- Des audits documentaires inopinés ;
- Des visites de terrain à l'improviste ;
- Des enquêtes de satisfaction auprès des usagers (ou même des clients mystère pour tester de façon anonyme la qualité du service rendu).
Cette investigation "de terrain" assure que le déclaratif soit constamment contrôlé.
Derrière la complexité, l'enjeu clé est que ce dispositif d'évaluation ait un impact direct sur la rémunération de l'opérateur, via un système de bonus/malus, voire de pénalités significatives en cas de sous-performance avérée et répétée. C'est ce mécanisme financier incitatif qui responsabilise réellement le partenaire sur ses engagements de long terme.
Tout l'enjeu pour l'acheteur est de calibrer ce dispositif de façon crédible et opposable : les bonus/malus doivent être suffisamment élevés pour être dissuasifs, mais pas au point de fragiliser l'équilibre économique global du contrat.
Avec le recul, quel bilan des marchés de partenariat en France en termes de résultats ?
Les principaux atouts constatés sont :
- Le respect des coûts et des délais grâce à une approche intégrée confiée à un opérateur unique (conception, réalisation, maintenance, financement), favorisant l'optimisation globale du projet ;
- Une incitation forte des opérateurs à la performance et à la qualité sur la durée, grâce aux mécanismes de rémunération liés à des critères mesurables (performance énergétique, disponibilité, délais d'intervention...), au bénéfice des usagers et des budgets publics ;
- Une souplesse financière permettant d'étaler et de lisser la dépense publique via des loyers, tout en mobilisant des financements privés. Une combinaison incontournable pour réaliser des investissements lourds malgré les contraintes budgétaires.
Cependant, des points de vigilance sont à considérer :
- La soutenabilité budgétaire à long terme, le coût global s'avérant souvent supérieur à une maîtrise d'ouvrage publique classique du fait de la rémunération des investisseurs privés. Un risque de rigidification des budgets appelant une analyse financière initiale rigoureuse.
- La capacité réelle des personnes publiques, surtout locales, à piloter et contrôler ces montages complexes sur la durée, notamment face à une entreprise chevronnée. C'est un enjeu d'expertise interne pour garantir que la relation reste équilibrée.
